Mandat za wykroczenie w czasach epidemii

Policja ochoczo rozdaje mandaty za naruszenie rygorów sanitarnych nakładanych na czas epidemii kolejnymi rozporządzeniami Rady Ministrów wydawanymi na podstawie art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Podkreślam – nikogo nie zachęcam do lekceważenia owych rygorów. Mam jednocześnie zasadnicze wątpliwości, co do traktowania tych sytuacji jako wykroczeń, a zatem i co do legalności nakładanych przez Policję mandatów.

Zacząć trzeba od tego, że kodeksie wykroczeń jest przepis dotyczący karania za naruszanie rygorów sanitarnych ustanawianych w czasie epidemii w myśl przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz wydawanych na jej podstawie rozporządzeń. Ten przepis to art. 116 kodeksu wykroczeń, który jednak pozwala karać wyłącznie te osoby, które naruszają rygory sanitarne ze świadomością, że są chore, zakażone bądź stykają się z kimś chorym lub zakażonym, albo podejrzanym o to. Nie dziwi to, bo tylko w tych wypadkach ryzyko zakażenia jest skonkretyzowane, a zatem i społeczna szkodliwość zachowań naruszających rygory sanitarne jest na tyle wyraźna, że uzasadnia sankcję z prawa wykroczeń.

Jednak ten przepis nie nadaje się do karania większości zachowań naruszających rygory sanitarne nakładane kolejnymi „anty-covidowymi” rozporządzeniami Rady Ministrów. Te rygory dotyczą przede wszystkim pewnych zachowań profilaktycznych o charakterze – nazwijmy to – ogólnym. Chodzi mi o rygory dotyczące zachowania się obywateli w sytuacjach społecznych, nakazane niezależnie od tego, czy jest to kontakt z osobą, o której wiadomo, że jest chora lub zakażona, czy też z osobą, o której ma się przekonanie, że jest zdrowa. Chodzi więc np. o nakaz zakrywania nosa i ust, trzymanie dystansu społecznego, zasady przemieszczania się, rygory prowadzenia niektórych rodzajów działalności gospodarczej, czy zakaz organizowania niektórych imprez. Naruszenie tych rygorów można uznać za wykroczenie z art. 116 k.w., tylko wtedy, gdy Policja wykaże, że osoba naruszająca te rygory sama jest zakażona, albo gdy wykaże, że osoba ta wiedziała, że ma kontakt z osobą zakażoną. To oczywiście w większości przypadków nie może się Policji udać, dlatego art. 116 k.w., wyraźnie stworzony przez ustawodawcę właśnie do karania za naruszanie rygorów sanitarnych, „nie daje rady”. Co na to władza?

Do nakładania mandatów karnych za naruszenia tych ogólnych rygorów sanitarnych Policja wykorzystuje w praktyce przepis art. 54 kodeksu wykroczeń

Ten przepis to rzec można marzenie policjanta, brzmi tak:

„Art.  54. Kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany.”

Na pierwszy rzut oka zmieścić się w tym może każde naruszenie przepisów porządkowych, czyli także dotyczących porządku w czasie epidemii. Wydawać się może, że rygory sanitarne nakładane kolejnymi „anty-covidowymi” rozporządzeniami Rady Ministrów są przepisami dotyczącymi m.in. porządku w miejscach publicznych i są wprowadzane na podstawie ustawy, czyli w przypadku ich naruszania karanie mandatem na podstawie z art. 54 k.w. jest zasadne. Ale nie jest to wcale tak oczywiste. Przeciwnie, wiele wskazuje na to, że naruszenie tego rodzaju ogólnych rygorów sanitarnych nie może być zgodnie z zasadami prawa konstytucyjnego uznane za wykroczenie z art. 54 k.w.

Przepisy rozporządzeń Rady Ministrów ustanawiających ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z epidemią to nie „przepisy porządkowe”

Może w sensie językowym mają na celu wprowadzenie jakiegoś porządku sanitarnego. Jednak w sensie prawnym nie są „przepisami porządkowymi”, o których mowa w art. 54 k.w. Zawarta w art. 42 ust. 1 Konstytucji zasada nullum crimen sine lege („nie ma przestępstwa bez ustawy”) wymaga, żeby przepis wprowadzający karę (w tym też grzywnę za wykroczenie) był zawarty w ustawie i dokładnie opisywał na czym polega karane zachowanie. Wyjątkowo przepisy wprowadzające karę mogą nie opisywać szczegółowo w swej treści na czym polega karane zachowanie, lecz odsyłać w tym względzie do innych przepisów, w tym do rozporządzeń. W wyroku z 2003 r., sygn. P 10/02, Trybunał Konstytucyjny badał, czy odesłanie do „przepisów porządkowych” zawarte w art. 54 k.w., jest zgodne z zasadą nullum crimen. W tym wyroku określono warunki, które musi spełniać przepis lub grupa „przepisów porządkowych”, do których odsyła art. 54 k.w., żeby odesłanie do nich było zgodne z Konstytucją, a karanie mandatem za wykroczenie z art. 54 k.w. – legalne.

Te warunki to wg Trybunału Konstytucyjnego m.in.:

1. przepis ma na celu ochronę porządku i spokoju w miejscach publicznych;
2. ustawa odsyła do przepisów ustanowionych przez organy posiadające demokratyczną legitymacje opartą na powszechnych i bezpośrednich wyborach;
3. ustawa powinna w sposób jednoznaczny wyrazić swoją wolę penalizacji zachowań zakazanych przez przepisy podustawowe, wydawane na jej podstawie;
4. organ wydający przepisy (tu: Rada Ministrów wydająca rozporządzanie) uczynił to w granicach ustawowego upoważnienia.

W przypadku rygorów sanitarnych nakładanych rozporządzeniami Rady Ministrów wątpliwości są co do wszystkich wymienionych warunków

Po kolei:

Ad. 1. W mojej ocenie rozporządzenia Rady Ministrów wydawane na podstawie art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie mają za przedmiot ochrony porządku i spokoju publicznego. Ich przedmiotem jest ochrona innego dobra o charakterze ogólnym, mianowicie zdrowia publicznego. Trybunał Konstytucyjny wyraził się jasno – w razie naruszenia przepisów, które mają inny przedmiot ochrony, niż ochrona porządku i spokoju publicznego, nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 54 k.w.

Ad. 2. Można się sprzeczać, co dokładnie miał na myśli Trybunał Konstytucyjny mówiąc o „organach posiadających demokratyczną legitymacje opartą na powszechnych i bezpośrednich wyborach”. W mojej ocenie należy to rozumieć ściśle. Według mnie Trybunałowi chodziło o organy wybierane w wyborach powszechnych, czyli centralne organy ustawodawcze (Sejm i Senat) oraz organy uchwałodawcze samorządu terytorialnego (np. rada gminy). Rada Ministrów nie jest tego rodzaju organem.

Ad. 3. Ten wymóg oznacza, że ustawa będąca podstawą wydania podustawowych „przepisów porządkowych” musi wyraźnie przewidywać, że naruszenie tych przepisów będzie karane jako czyn zabroniony. Tymczasem przepis art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, stanowiący podstawę wydawania omawianych rozporządzeń Rady Ministrów, nie mówi o tym, że naruszenie zapisów tego rozporządzenia będzie stanowiło wykroczenie. W konsekwencji, naruszenie tego rozporządzenia nie może być wykroczeniem z art. 54 k.w.

Ad. 4. Można mieć zasadne wątpliwości, czy niektóre zapisy „anty-covidowych” rozporządzeń Rady Ministrów nie wykraczają poza granice ustawowego upoważnienia, którym jest treść art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych. Wydaje się, że niektóre zapisy (np. zakaz organizowania zgromadzeń obowiązujący na terytorium całego kraju) wykraczają poza granice ustawowej delegacji. To bardzo złożona kwestia, dość w tym miejscu zacytować Trybunał Konstytucyjny: „Jeżeli dany przepis (porządkowy – dop. M.R.) normuje sprawy nie przekazane do unormowania w akcie podstawowym, to naruszenie tego przepisu nie może prowadzić do ukarania na podstawie art. 54 kodeksu wykroczeń.”

Jak widać, argumentów przeciwko karaniu mandatem z art. 54 kodeksu wykroczeń za naruszenie rygorów sanitarnych określanych przez Radę Ministrów jest kilka i są przekonujące. Czytelniku – jeśli tak jak ja masz wątpliwości co do legalności nakładania tego rodzaju mandatu, pamiętaj – mandatu nie musisz przyjmować. Jeśli odmówisz jego przyjęcia, sprawą zajmie się sąd, który rozstrzygnie, czy doszło do popełnienia wykroczenia. Praktyka ostatnich miesięcy pokazuje, że sądy są sceptyczne wobec karania w omawianych wypadkach za wykroczenie z art 54 k.w.

Jeśli tekst zachęcił Cię do zadania pytania – tel. 609 747 197 lub e-mail: rusinek@kancelaria-rusinek.pl